От открытия рынка земли выигрывают практически все – Денис Низалов

Попытки провести земельную реформу в Украине предпринимаются уже более 15 лет. По мнению экспертов, за эти годы проведены многие изменения в законодательстве, и даже есть положительные сдвиги в этом вопросе. Но, с другой стороны, большая часть аграриев считает, что отменить мораторий и запустить справедливое функционирование рынка земли в Украине пока невозможно и даже рискованно. Свое мнение относительно проведения земельной реформы в стране и что в первую очередь необходимо учитывать для достижения компромисса в решении земельного вопроса между правительством и участниками аграрного рынка, гражданами Украины, в интервью АПК-Информ рассказал директор проекта «Поддержка реформ в сельском хозяйстве и земельных отношениях в Украине» Денис Низалов.

– Какие задачи стоят перед проектом Мирового банка по поддержке земельной реформы в Украине? Что сделано проектом и что еще предстоит сделать?

– Проект поддержки реформ в сельском хозяйстве и земельных отношениях, который реализуется НГО «Киевский экономический институт» при Киевской школе экономики при поддержке Мирового банка, планировался еще в 2013 году, когда о земельной реформе мало кто из политиков задумывался всерьез. Основной задачей, которую проект ставил перед собой, был перевод политического диалога из плоскости лозунгов и стереотипов в плоскость оперирования фактами и доказательствами. Собственно, поиску таких фактов, проведению расчетов и доказательств, распространению такой информации среди экспертов, политиков и широкой общественности и посвящена деятельность проекта с момента его запуска в 2015 году. За это время сделано достаточно много: завершено 17 аналитических работ, опубликовано около 20 блогов и статей в средствах массовой информации, совместно с Госгеокадастром ежемесячно выпускаем аналитическую подборку «Земельные отношения в Украине». Несмотря на довольно узкую тематику проекта, наша аудитория насчитывает десятки тысяч читателей. Мы постоянно поддерживаем диалог с политиками и экспертами практически всех направлений. Но главными достижениями проекта являются три инновационных продукта, направленных на повышение прозрачности в сфере земельных отношений: мониторинг земельных отношений, рейтинг качества земельных отношений среди районов и городов Украины, а также пилотный проект по дистанционному зондированию фактического использования сельскохозяйственных земель. (Более подробно о деятельности проекта можно узнать на сайте land.kse.org.ua)

– Какие позитивные, по Вашему мнению, изменения в земельной реформе уже проведены? Какие пробелы в законодательной базе необходимо заполнить в первую очередь, чтобы можно было отменить мораторий и рынок земли в Украине начал функционировать справедливо?

– Несмотря на то, что земельные отношения традиционно считаются одними из наиболее коррумпированных, за последние полтора года мы отмечаем серьезные положительные изменения: для публичного доступа открылись Земельный кадастр и Реестр прав на недвижимость, большинство функций, связанных с регистрацией прав, помимо государственных регистраторов, теперь осуществляют нотариусы, были внедрены электронные услуги кадастра, которые значительно уменьшают потери времени и сокращают влияние человеческого фактора на предоставление кадастровых услуг. В сентябре был принят закон, который в значительной степени урегулировал статус невостребованного наследства на земельные участки. Большим достижением я считаю введение обязательных аукционов по продаже прав аренды государственных земель. Все эти шаги связаны с повышением прозрачности земельных отношений, ростом эффективности распоряжения земельными ресурсами и закладыванием основ для дальнейшей реформы.

Что касается моратория и рынка земли, нужно понимать, что они не являются самоцелью, а лишь инструментом для развития сельской местности и сельского хозяйства. Достижение этой цели зависит от того, как будет прописан закон об обороте сельскохозяйственных земель, какие инструменты защиты прав землевладельцев и землепользователей будут предусмотрены в этом законе и какая инфраструктура рынка земли будет обеспечена на момент полноценного открытия рынка.

Например, большинство споров ведется о справедливой цене на землю. Одни говорят, что рынок нельзя открывать до тех пор, пока не появится справедливая цена и фермеры не будут иметь ресурсов для приобретения земли. С другой стороны, такого не случится никогда, до тех пор пока рынок не откроется. Задача заключается в том, как поддержать открытие рынка и формирование справедливой цены. Первым шагом в этом направлении является обеспечение обязательной регистрации цен на недвижимость и на производные права как составную часть регистрации прав в реестре, а также обязательная публикация информации о ценах для различных категорий земель для городов и районов Украины. Сейчас, несмотря на то, что рынок неподмораторной земли существует без ограничений, доступа к объективной информации о ценах на землю в Украине не существует. В свою очередь, без объективной информации о ценах экспертная оценка земли является достаточно трудоемкой и зачастую связана с коррупцией.

Второй важной составляющей является развитие ипотечного кредитования. Ведь в большинстве стран более 90% операций с недвижимостью происходят с привлечением заемных средств. В Украине отсутствие ликвидности на рынке земли и понятных цен является одним из основных сдерживающих факторов для развития ипотечного кредитования.

Третьим, но далеко не последним элементом развития рынка является обеспечение четкого правового статуса земельных участков. Сейчас около 2-3 млн. га сельскохозяйственной земли (а это сопоставимо с территорией 1 из 24 областей Украины) не имеют четкого правового статуса и в большинстве случаев используются нелегально. К таким землям относятся полевые дороги (части поля, выделенные во время приватизации для проезда к индивидуальным паям), лесополосы, хозяйственные дворы, невостребованные паи, земли ликвидированных предприятий, невостребованное наследство. Все эти вопросы требуют нормативно-правового урегулирования параллельно с разработкой и принятием закона об обороте сельскохозяйственных земель.

– На сегодняшний день многие эксперты, и латифундисты в том числе, остро критикуют проекты законов №4010а и №5535 . В чем их недостатки, и каковы подводные камни?

– Проекты законов №4010а (закон об усовершенствовании инструмента эмфитевзиса) и №5535 (закон об обороте сельскохозяйственных земель в авторстве депутата Алексея Мушака) являются примерами многочисленных попыток открыть рынок сельскохозяйственных земель или его заменителей. Запуск оборота производных прав (права пользования) рассматривался как альтернатива открытию полноценного рынка сельскохозяйственных земель. Основная задача заключалась в создании условий, при которых право пользования могло стать предметом залога и позволить привлечь дополнительные средства в сельское хозяйство. Проблемой этого подхода являлось то, что банки не готовы рассматривать такой предмет залога, а постановление НБУ №351 от 30.06.2016 фактически оценивает ликвидность такого залога в 0%. Это связано, прежде всего, с тем, что после открытия полноценного рынка земли ценность эмфитевзиса и права аренды значительно снизится, а плата за использование такого права повысится до уровня экономической отдачи от земли.

Законопроект А.Мушака, в свою очередь, является одним из лучших на данный момент документов, связанных с открытием рынка. Авторы предлагают поэтапное открытие рынка, начиная с 2017 года, используя электронные аукционы для продажи сельхозземель государственной и коммунальной собственности и устанавливая определенные предохранители во избежание чрезмерной концентрации земли. К недостаткам законопроекта стоит отнести определенные внутренние противоречия. На данный момент выгоду в продлении моратория видят представители малого и среднего бизнеса, поскольку опасаются, что не смогут конкурировать с крупным бизнесом за доступ к земле. Крупный бизнес видит больше преимуществ от открытия рынка, чем от сохранения статус-кво.

– По Вашим оценкам, мог ли мораторий быть отменен ранее, несколько лет назад? Если да, что помешало его отмене? Кому выгоден мораторий? 

– Реальный шанс отменить мораторий у нас был в 2012 году, когда парламент принял в первом чтении закон о рынке земли. Но закон предполагал настолько зарегулировать рынок, что отклонение этого законопроекта оказалось лучшим выходом для сельскохозяйственного сектора. Также был случай, когда мораторий просто забыли продлить и у нас в стране несколько недель существовал свободный рынок сельхозземель, и при этом никакой катастрофы не случилось.

На данный момент выгоду в продлении моратория видят представители малого и среднего бизнеса, поскольку опасаются, что не смогут конкурировать с крупным бизнесом за доступ к земле. Крупный бизнес видит больше преимуществ от открытия рынка, чем от сохранения статус-кво.

– Вопрос отмены моратория на рынок земли сельхозназначения является краеугольным для украинцев, и мнения общества относительно данного вопроса разделились. Какие страхи, в частности аграриев, Вы развеяли бы в первую очередь?

– Стоит отметить, что у владельцев земли и сельхозпроизводителей страхи разные. Если собственники боятся мифических иностранцев, которым действующий земельный кодекс и так запрещает иметь сельхозземли в собственности, то у аграриев страхи более прагматичные. Производители боятся, что открытие рынка нарушит сложившиеся бизнес-модели, что они будут вынуждены отвлекать средства на покупку земель, чтобы защитить свой доступ к землям, которые они на данный момент обрабатывают. В то же время, мелкие и средние производители могут не иметь свободных ресурсов для приобретения земель.

Защитой от такого рода негативного влияния рынка является ограничение на первых этапах доступа юридических лиц к рынку земли. Это ограничение имеет смысл до момента, когда сформируется рынок банковских кредитов под залог земли, который сравняет условия доступа к капиталу.

Другим опасением является то, что плата за кредиты значительно превысит текущий уровень арендной платы. Наши расчеты показывают, что это не так. Но сейчас об этом говорить пока что преждевременно. Все зависит от тех условий, которые будут прописаны в проекте закона об обороте земель.

– По Вашим оценкам, сколько земли находится в теневой собственности у аграриев и сколько средств недополучает бюджет из-за сложившейся ситуации?

– На сегодняшний день в официальной собственности аграриев находится около 1,5 млн. га сельхозземель и еще около 19,5 млн. га – в пользовании на правах аренды. Что такое теневая собственность, и сколько ее на самом деле, трудно сказать. Можно приблизительно определить, сколько земель находится в теневой обработке. Это, прежде всего, земли бывшей коллективной собственности (полевые дороги, хозяйственные дворы, не вытребованные паи). Всего таких земель 2-3 млн. га. Кроме того, незаконно распахиваются государственные и коммунальные земли, примыкающие к полям, которые официально арендуют производители. Возможно, существуют и другие нарушения, но достоверной информации об этом мы не имеем. Наш проект выполняет работы по дистанционному зондированию сельхозземель, и на примере пилотных районов в ближайшем будущем мы сможем дать такие оценки. Кроме того, существуют полулегальные схемы так называемой совместной обработки земель, находящихся в постоянном пользовании государственных предприятий. А также коммерческая обработка земель, которые оформлены как земли в самостоятельной обработке собственниками паев. Во всех этих случаях государство и местные власти недополучают налоги и арендную плату. Для сравнения: арендная плата за государственные земли, которые были предоставлены в аренду через аукционы на конец 2016 года, находится на уровне 88 долл. в год за гектар. Выводы делайте сами…

– Почему, по Вашему мнению, сельхозпроизводитель идет на такие шаги и не работает в открытую? В чем он имеет выгоду, а в чем теряет?

– В некоторых случаях незаконная обработка – это вынужденная мера. Например, полевые дороги и невостребованное наследство. А в остальном выгода очевидна – бесплатный ресурс всегда дешевле платного. Но в таких случаях производитель теряет в способности инвестировать и защищать свои интересы. Например, неоформленную аренду производитель не может показать в банке или для международных партнеров и инвесторов. В свою очередь, такой подход стимулирует истощение почв.

– Как изменялась стоимость арендной платы за землю в последние годы? Какова оценочная стоимость земли в Украине на сегодняшний день и какой она может быть при открытии рынка земли?

– На эту тему мы уже писали в ЛИГА. На начало 2017 года ставка арендной платы для частных земель и государственных земель, которые были арендованы вне аукционов, составляет примерно 950-1000 грн. за гектар, в то время как аренда госземель через аукционы производится в среднем по цене 2250 грн. за гектар (http://land.gov.ua/opublikovano-cherhovyi-vypusk-shchomisiachnoho-land-review/).

Что касается стоимости земли, то объективной информации, как я уже говорил, на сегодня не существуют. Есть свидетельства того, что на сегодняшний день официальные и полуофициальные сделки заключаются по ценам в диапазоне 800-1000 долл. за гектар. Вряд ли стоит ожидать более низких цен после открытия рынка. Но то, какими действительно будут цены, зависит от условий открытия рынка, прописанных в законе об обороте земель. Например, если будет внесена норма о том, что земли должны продаваться по нормативной оценке, то официального роста цен не произойдет, а параллельно с официальными расчетами будут происходить доплаты или возвраты средств. Если рынок откроется одновременно и без ограничений, то рост цен будет происходить, скорее всего, медленнее, чем при постепенном открытии рынка.

– Правительство предлагает в первую очередь сделать участниками рынка земли мелких сельхозпроизводителей. Какие меры для защиты интересов украинского агрария в данном случае необходимо предусмотреть на законодательном уровне?

– На сегодняшний день я не видел документов, которые бы четко определяли, что рынок откроется только для мелких сельхозпроизводителей. Важным инструментом защиты является введение ограничения на максимальный размер земель в собственности. Это позволит избежать чрезмерной концентрации земель на ранних этапах открытия рынка и возникновения латифундий.

– Какое влияние открытие рынка земли может оказать на крупных латифундистов?

– Это зависит от того, что вы подразумеваете под крупными латифундиями, и от того, как будет прописан закон об обороте земель. Для крупных производителей эффект от открытия рынка ожидается скорее положительный. Рынок позволит ввести более цивилизованные правила и уменьшить теневой рынок, что, в свою очередь, повысит инвестиционную привлекательность сектора и стоимость компаний.

– Что, по Вашему мнению, необходимо в первую очередь учитывать для достижения компромисса в решении земельного вопроса между правительством и участниками аграрного рынка, гражданами Украины?

– Основной парадокс моратория на продажу сельхозземель заключается в том, что от открытия рынка выигрывают практически все. Но основной источник сопротивления реформе связан с тотальным недоверием правительству и боязнью повторения истории с ваучерной приватизацией. Выход из такой ситуации мы видим только один: обеспечение максимальной прозрачности земельной реформы (публикация цен, проведение регулярного мониторинга реформы и транзакций с землей), необходимость предусмотреть в законе об обороте земель нормы, направленные на защиту собственников и пользователей земель, в том числе обеспечение поэтапного открытия рынка, а также проведение разъяснительной кампании, которая бы показала собственникам и пользователям сельхозземель, как закон защищает их конституционные права.

– Как Вы прокомментируете заявления некоторых депутатов ВР о возможной отмене моратория на продажу сельхозземель через Конституционный суд Украины? Насколько это реально?

– Мне сложно комментировать, какими могут быть действия Конституционного суда по этому поводу, но, в целом, такое обращение может произвести положительный эффект. Как отмечают сами авторы такого обращения, риск отмены моратория через суд будет стимулировать парламент и правительство законодательно урегулировать оборот земель до принятия решения судом, поскольку отмена моратория через суд может иметь негативные последствия, прежде всего для малого и среднего бизнеса. Малый бизнес не имеет достаточно собственных ресурсов для приобретения земель, а доступ к кредитным ресурсам на данный момент весьма ограничен. Кроме того, такая резкая либерализация может создать возможности для концентрации земель в собственности тех, кто имеет на данный момент практически неограниченные финансовые ресурсы.

– Если сравнить мировой опыт функционирования рынка земли, пример какой страны Вы бы привели как наиболее интересный, и применим ли он в реалиях Украины?

– Опыт каждой страны по-своему уникален в силу исторических и природно-климатических условий. Поэтому если говорить о том, какой опыт интересен и какая модель реальна в условиях Украины, это разные вещи. Безусловно, хотелось бы, чтобы в Украине был рынок, близкий по характеристикам к рынку Голландии, с высокими ценами на землю и высокой производительностью сельского хозяйства, но наиболее близкими к украинскому являются рынки Канады, США, Австралии с большим количеством земель на рынке. Однако отличительной чертой Украины является то, что права собственности на землю были распределены среди большого количества бывших членов коллективных хозяйств, и то, что большинство собственников самостоятельно не обрабатывают землю. Поэтому ранние стадии развития рынка Украина будет проходить по своему сценарию, который будет напоминать открытие рынка в других восточноевропейских странах.

Беседовала Елена Чередниченко

http://www.apk-inform.com/ru/exclusive/opinion/1079397#.WYzm4bjK3kc