KSEVoice: Про безнадійність існуючої державної підтримки аграріїв і якою має бути нова модель

Скандали навколо розподілу субсидій аграріям повторюються щороку. І є доволі серйозне підгрунття очікувати подібні скандали і в майбутньому, якщо не змінити сам підхід та концепцію надання субсидій аграріям.  

 

Про яку держпідтримку йдеться?

 

Рисунок 1 показує структуру держпідтримки аграріїв за останні 20 років. Як бачимо, до 2017 року понад 90% всієї підтримки становили податкові пільги. Це пільги від так званого єдиного податку 4ої групи (або фіксований сільськогосподарський податок до 2015 року) та спеціального режиму оподаткування податком на додану вартість (ПДВ) для сільськогосподарських підприємств. Спецрежим ПДВ був повністю скасований з 2017 року, проте єдиний податок продовжує функціонувати і генерувати щорічно більше 4 млрд. грн. додаткової підтримки для аграріїв. Проте в цьому дописі мова йде про інші дві категорії підтримки, які зображені на Рисунку 1, зокрема це прямі субсидії сільгоспвиробникам та непрямі субсидії через фінансування загальних послуг в аграрному секторі. Прямі субсидії – це субсидії, які наразі активно обговорюються в медіа. Їх обсяг складав 6,3 млрд в 2018 році, а на 2019 рік заплановано трохи більше 7 млрд. грн. Це і 1 млрд. грн. фермерам, 4 млрд. грн. на підтримку тваринництва, біля 1 млрд. грн на компенсацію вартості вітчизняної с/г техніки тощо. Всі ці субсидії можна назвати в цілому ресурсними субсидіями, оскільки всі вони в різний спосіб спрямовані на здешевлення вартості купівлі виробничих ресурсів аграріями. Непрямі субсидії – це фінансування діяльності Держпродспоживслужби, Держгеокадастру та інших відомств та науково-дослідних структур, що знаходяться під «дахом» Мінагрополітики. Аграрії, таким чином, опосередковано отримують підтримку, наприклад, через контроль благополуччя тварин, рослин на території України, захист від завезення шкідників та хвороб, яку здійснює Держпродспоживслужба.  

 

Рисунок 1 Структура держпідтримки аграріїв (в номінальному виразі)

Існуюча система прямої держпідтримки безнайдійна

 

Постійні скандали з розподілом прямої дежпідтримки (тобто ресурних субсидій), їх хаотичне бюджетування та імплементація ставлять цілком слушне питання про справедливість та ефективність існуючих програм підтримки. Для того, щоб бути дієвим інструментом, програми підтримки повинні бути стабільними та діяти впродовж тривалого часу. При «роздачі» субсидій виробникам, зажди потрібно задавати питання, а чи були би можливими інвестиції , наприклад, в будівництво тваринницьких комплексів без цих субсидій. Якщо ні, то тоді можна говорити про їх ефективність. Наразі, всі інвестиції в комплекси (в сади, в техніку тощо) робляться виходячи з поточних бізнес міркувань, а допомога отримується по факту, тобто на рішення інвестувати чи не інвестувати субсидія ніяким чином не впливає, а відтак навіть формально не може вважатись ефективною.

 

Більше того, як не парадоксально, але наразі в Україні немає офіційно затвердженої  Стратегії розвитку аграрного сектору, а відтак, не має офіційної цілі, що ми розвиваємо та до чого прагнемо. Яким чином можна оцінювати ефективність субсидій в такому випадку? – ніяк.  

 

Що може бути основною метою Стратегії розвитку АПК, на досягнення якої може спрямовуватись держпідтримка. Зазвичай, у світі підвищення конкурентоспроможності та продуктивності ставиться за одну з основних цілей аграрної політики. І на це є абсолютно поважні причини. Наприклад Рисунок 2 свіжить про те, що умови торгівлі для аграріїв погіршуються, оскільки динаміка співвідношення цін на матеріально-технічні ресурси до цін на аграрну продукцію – не на користь аграріїв, – ціни на ресурси зростають швидше ніж ціни на саму аграрну продукцію. Відповідно, єдине, за рахунок чого аграрій може підтримувати або підвищувати прибутковість свого бізнесу (оскільки зазвичай аграрії не можуть впливати на ці ціни)  – це підвищення продуктивності. Тільки маючи високопродуктивні та прибуткові господарства можна сподіватись на розвиток сільських територій та зростання економіки в цілому. До речі, зареєстрований в Верховній раді проект закону №8171 «Про основні засади державної аграрної політики та державної політики сільського розвитку» ставить підвищення продуктивності як один з пріоритетів аграрної політики.

 

Рисунок 2 Умови торгівлі для аграрних виробників (на прикладі США)

Джерело: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ECONI-2018-10/pdf/ECONI-2018-10-Pg25.pdf та https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ECONI-2015-01/pdf/ECONI-2015-01-Pg25.pdf

 

Чи стимулюють існуючі ресурсні субсидії зростання продуктивності та ефективності в аграрному секторі? З точки зору світового досвіду та західної наукової літератури – відповідь доволі однозначна, – ні. Існує багато емпіричних досліджень, які свідчать про те, що так звані «прив’язані до виробництва» субсидії (включно із ресурсними субсидіями) переважно негативно впливають на ефективність та продуктивність виробництва. Справа в тому, що з наукової та практичної точки зору, в даній ситуації відбувається боротьба ефектів доходу та заміщення. Ефект доходу полягає в тому, що аграрії можуть купити більше або дешевше, наприклад, техніки, яка може підвищити їхню продуктивність. Проте водночас це може призвести до так званих м’яких бюджетних обмежень (англ. soft budget constraint), коли аграрії інвестуватимуть забагато, на що нема реальної економічної потреби. Красномовним прикладом в цьому випадку є, наприклад, Швейцарія, яка має найбільшу кількість тракторів у світі на одиницю площі – 2,6 одиниць на 10 га. Для порівняння, США має майже вдесятеро менше тракторів в розрахунку на 10 га. З іншого боку, менеджери через можливість субсидій можуть менш наполегливо працювати задля досягнення певного рівня прибутковості, оскільки є субсидія. Виявляється, що ефект заміни майже завжди переважає. Приклад ЄС, в якому фермерство перетворилось більше на хоббі, – яскраве тому свідчення. Більше того, основною групою, хто отримує найбільшу вигоду від таких «прив’язаних до виробництва» субсидій є постачальники матеріально-технічних ресурсів та спостерігаються досить значні економічні втрати.  

 

Є думки перетворити існуючу підтримку на таку, яка зараз є в ЄС. З огляду на це, потрібно зауважити таке. В ЄС наразі існують переважно так звані погектарні субсидії, що в доволі спрощеній формі виглядає як виплата на гектар безвідносно до виробництва, яке відбувається на цьому гектарі. Погектарні субсидії наразі не достатньо вивчені, але існуючі дослідження свідчать про менш негативний вплив на продуктивність в порівнянні до ресурсних чи прив’язаних субсидій. Проте інший цікавий факт, який нагадує українські реалії, це несправедливість розподілу. Рисунок 3 свідчить про те, що близько 20% фермерів отримують 80% всіх субсидій в ЄС. Ця картина ще гірша для Румунії та Болгарії. Таким чином, логічним в даному випадку буде висновок, що навіть якщо Україна перейде до європейської моделі дотування аграріїв, все одно залишаться щорічні скандали зі справедливістю розподілу субсидій. Більше того, зважаючи на хронічні проблеми із Держбюджетом України, європейська модель підтримки аграріїв є лише гіпотетичною можливістю.

 

Рисунок 3 Розподіл прямої підтримки аграріям в ЄС, 2014 рік

Джерело: http://capreform.eu/focus-on-the-distribution-of-direct-payments/

В сухому залишку маємо те, що існуюча система субсидій аграріям не сприяє та не сприятиме зростанню всього сектору ні з практичної, ні з теоретичної точок зору. Про європейську модель підтримки можна тільки пофантазувати, проте навіть і вона не вирішила би проблеми справедливості розподілу дотацій.

 

Критикуючи – пропонуй альтернативу

 

Багато лунає наразі критики існуючої системи, але ніхто не поспішає запропонувати альтернативу. Зважаючи на безнадійність існуючих субсидій та проблем із Держбюджетом, про що йшлося вище, логічним буде структурувати існуючий бюджет підтримки аграріїв відповідно до головних проблем. Цих проблем, насправді, є тільки дві (залишимо за кадром теперішню проблему з з/д перевезеннями та логістикою в цілому). Перше, це нестача кваліфікованих кадрів на селі та в АПК. Друге, це доступ та вартість кредитних ресурсів.

 

Почнемо з вартості кредитів. Це – макропроблема і силами одного агросектору її не подолати. Дещо здешевити кредити для аграріїв в даному випадку зможе хіба-що скасування мораторію на купівлю-продаж сільгоспземель, оскільки сільгоспземлі можна буде в такому разі віддавати в заставу.  Проте кардинальних змін без стабілізації макроекономічної ситуації, розвитку фінансового сектору та фондового ринку не варто очікувати. Хотілось би принагідно зауважити з приводу ефективності компенсації відсоткових ставок аграріям. Така програма може існувати і вона видається «найменшим злом» зі всіх можливих програм підтримки. Проте можна буде говорити про її ефективність лише за умови її повного «адміністрування» комерційними банками без будь-якого втручання з боку чиновників. Наразі про це говорити не видається можливим, оскільки всі компенсації відбуваються пост-фактум і за окремою процедурою. Крім того, суспільству та Мінагрополітики потрібно бути готовими, що цю підтримку знову отримують і так вже успішні підприємства, оскільки успішні підприємства із гарною кредитною історією були і залишатимуться бажаними клієнтами комерційних банків. Малі сільгосппідприємства, наприклад, до цієї категорії не належать.

 

Доступ до кредитів залишається, як вже вище зазначалось, особливо проблемним для малих сільгоспвиробників. Причина доволі об’єктивна і має економічний характер – значні ризики на боці банків у роботі з фермерами через за звичай відсутність застави, відсутність прийнятної банком фінансової звітності (через спрощену систему оподаткування та звітності в сільському господарстві), відсутності кредитної історії тощо. Банкам просто економічно не вигідно працювати з малими формами господарювання, простіше з середніми та крупними. Виходом з цієї ситуації є розподіл цього ризику з іншими зацікавленими сторонами через Фонд гарантування кредитів. Тут є певна аналогія з вже існуючим Фондом гарантування вкладів фізичних осіб. Суть запропонованого Фонду полягає в тому, що Фонд гарантує повернення кредитів (повністю або його частини) у випадку дефолту сільгоспвиробників. Це значно знижує ризики кредитування для банків і створює в свою чергу мультиплікативний ефект на обсяг кредитування аграрного сектору. Грубо кажучи, якщо частка непрацюючих кредитів наразі в аграрному секторі складає біля 6%, то за умови 100% покриття гарантією, 7 млрд. грн., які зараз виділяються на субсидії аграріям, могли б перетворитись в більш ніж 50 млрд. грн кредитів під гарантію Фонду. Для порівняння, на кінець 2017 року кредитний портфель аграріїв складав 60 млрд. грн. Мультиплікатор, зважаючи на міжнародний досвід, може сягати і 20. Звичайно, потрібно окремо дискутувати про дизайн такого Фонду, умови доступу до ресурсів Фонду, формування та функціонування наглядової ради тощо, проте принципово такий інструмент полегшує доступ аграріїв (особливо для тих, які мають проблеми із заставою) до фінансування. Більше того, цей Фонд не забороняє компенсувати відсоткові ставки, наприклад; проте головне, щоб діяльність цього такого Фонду була автономною і не залежала від примх чиновників, депутатів та груп впливу. Створення та розвиток діючого сектору з агрострахування (який по факту наразі відсутній) має паралельно підтримувати створення такого Фонду. Мінагрополітики також може працювати над підтримкою та розвитком агрострахування. Принагідно зауважу, що в США переважний обсяг держпідтримки аграріїв в різний спосіб спрямовується саме на підтримку агрострахування.  

 

Питання кваліфікації та чисельності кадрів на селі – також не проста проблема, яку не можна подолати силами одного агросектору. Наразі питання кількості можна винести за дужки, оскільки поки що нікому не вдавалось втримати молодь на селі; навіть за радянських часів, коли на всю працювала адміністративна машина та виділялись значні кошти на інфраструктуру села. Крім того, невтішні демографічні прогнози також свідчать про те, що зменшення сільського населення продовжуватиметься і надалі. Проте за вищу кваліфікацію кадрів можна і потрібно боротись. І тут потрібно говорити не тільки про технічні спеціальності, але і про економістів (аграрних), менеджерів, політиків та науковців, оскільки по відношенню до цих «кадрів», питання кваліфікації також досить гостро стоїть.  Що тут могло б зробити Мінагрополітики? Наразі в бюджеті Мінагрополітики заплановано біля 150 млн. грн. на наукові дослідження, розробку та підготовку наукових кадрів та 25 млн. грн. на підвищення кваліфікації. Таким чином, на «кадри» Мінагропролітики забюджетувало біля 175 млн.грн, що досить не мала сума. Бюджет Національного фонду досліджень на 2019 рік матиме біля 250 млн. грн., а тут лише для одного сектору 175 млн. грн. Звичайно, ці гроші розподіляються за заявницьким принципом, між підвідомчими структурами Мінагрополітики (науково-дослідні установи, наприклад) і ефективність діяльності цих установ доволі сумнівна. Проте якби можна було б створити Фонд з агроосвіти, науки та дорадництва та розподіляти вже існуючий бюджет на конкурсній основі, можна було б швидко досягнути якісних змін із підвищенням кваліфікацією кадрів. Відповідні команди подавали би заявки та конкурували би за проекти.    

 

Як підсумок

 

За різноманітними індикаторами, відгуками представників аграрних асоціацій та думкою самого керівництва Мінагрополітики, існуюча система субсидій в аграрному секторі неефективна. Це зумовлено в першу чергу проблемами із її дизайном, виконанням програм та несправедливістю розподілу субсидій. Проте є всі підстави стверджувати, що ця система дотацій в принципі є безнадійною в частині стимулювання довгострокового зростання аграрного сектору. Такого висновку можна дійти виходячи з результатів наукових (західних) досліджень, міжнародної практики та реального стану Держбюджету України.

Зважаючи на це, потрібно піднімати питання Нової моделі підтримки аграрного сектору в межах вже існуючих видатків на підтримку аграрного сектору. Нова модель підтримки має вирішувати точково найбільш болючі проблеми в агарній галузі,  а це – проблема кількості та якості кадрів в АПК, а також доступу та вартості кредитів. Фонд гарантування кредитів аграріям дає можливість покращити доступ до кредитів та мультиплікувати вже існуючий обсяг субсидій в реальні кредити, особливо це важливо для малих сільгоспвиробників. Фонд з агроосвіти, науки та дорадництва створить конкурентні умови отримання фінансування на різноманітні проекти (в агроосвіті, дорадництві, наукових досліджень, інформаційній та сервісній інфраструктурі), що дозволить досить швидко підвищити рівень кваліфікації кадрів в АПК.