Чому боротьба з корупцією в Україні відбувається так повільно?

Оксана Гус, Олександра Койдель, викладачки Магістерської програми з публічної політики та врядування у Київській школі економіки, розповіли нам, що насправді існує декілька видів корупції і успіхи у боротьбі з нею дуже неоднакові

Що таке корупція?

 

У законі написано,  що корупція — це зловживання службовим становищем для особистої вигоди. Проблема в тому, що це дуже вузьке розуміння корупції. 

 

У наукових колах на корупцію дивляться на двох рівнях. Якщо дивитися на це на індивідуальному рівні – то варто вважати корупцію моральною проблемою певної людини, яка вчиняє недоброчесно. Але в Україні в результаті, наприклад, процесу люстрації з’ясувалося, що з відстороненням конкретних людей проблема корупції не зникає. Це означає, що явище має глибші корені і його треба розглядати системно. Мова йде про суспільний лад і про те, як влаштований доступ до суспільних благ. Ідея в тому, що в суспільствах обмеженого доступу доступ до важливих ресурсів (економічних, політичних, природних) обмежений колом певних осіб. Як правило, це люди, які мають потенціал для того, щоб силою забрати ресурси. В певний момент вони вирішують, що воювати між собою невигідно, тому вони домовляються і створюють певні правила, які діють лише всередині їх кола, куди закритий доступ для інших членів суспільства.  В Україні це ототожнюється з впливом олігархів і впливом політиків, які на межі із бізнесом ведуть свої справи і зацікавлені в особистому збагаченні, а не в неупереджному розподілі ресурсів для суспільства.

 

Як відрізнити корупцію від не корупції?

 

Є три основні ознаки корупції. Перша — наявність публічної влади (і права розподіляти суспільні ресурси)  у осіб, що задіяні в корупції. Друга — використання цієї влади в особистих інтересах. Третє, від корупції є видима шкода суспільству. 

 

Як виглядає типова корупція?

 

Гроші, хабарі — це найнижчий ступінь корупції. Системна корупція відбувається на вищому рівні і вона виглядає як домовленості, коли йде обмін “посадами на потоках”, де можна отримати корупційну ренту, не отримуючи хабарів. У такій системі, тільки “свої” люди можуть бути на посадах, де можна отримати “відкати”.

 

Яким чином корупція завдає збитки?

 

Корупція зменшує конкуренцію, бо ліцензії, доступи до ринків та замовлення отримують “дружні”, а не найбільш ефективні підприємства. Відповідно, підприємці розуміють, що потрібно вкладати не в інновації і продукт, а в побудову знайомств з “потрібними” людьми. Від цього програє і бюджет (від завищених цін), і споживачі (від недостатньої якості товарів і послуг). Минулого року Інститут економічних досліджень та політичних консультацій порахував, що економічний виграш від запровадження відкритих даних та антикорупційних заходів у державних закупівлях (ProZorro), податковому адміністрування та на газовому ринку у 2014-2018 склав 6 мільярдів доларів США щорічно – це приблизно 6% ВВП України.

 

Часто можна почути, що українська економіка не розвивається через корупцію. Чи правда це?

 

Важко сказати, чи то економіка не розвивається через корупцію, чи то масова корупція стала відповіддю на економічні кризи у 90-х, коли інституції перестали працювати, а нові, демократичні ще не сформувалися. Проте, економічний ефект від розумної антикорупційної політики важко заперечити. 

 

Чи є плюси від корупції?

 

Можна і так сказати. У минулому столітті був популярним функціональний підхід до корупції. Тоді вчені з’ясували, що в 60-70-х роках корупційні практики сприяли розвитку азіатських країн. В той час там не було якісного законодавства і практик, тому корупція встановлювала певні правила існування суспільства і допомагала орієнтуватися у тому, як працює держава.  Але довгостроково корупція все одно несе більше шкоди, ніж користі.

 

А для окремої людини є переваги від корупції?

 

Вони трохи ефемерні. Наприклад, коли багато людей подають документи на отримання закордонного паспорту, то виникає черга. Люди, які хочуть пришвидшити цей процес, дають хабар і проходять повз чергу. Але всі інші, маючи такий приклад, також намагаються заплатити і отримати документ серед перших. Якщо всі так вчинять, то вони знову потрапляють у велику чергу, але ще й заплативши за це додаткові гроші. 

 

Які є підходи до боротьби з корупцією?

 

Коли ми розуміємо, який тип корупції переважає у суспільстві, то можна обрати інструменти боротьби з нею.

 

Якщо звести корупцію до поведінки окремої особи (це працюватиме у країнах, де корупція – це скоріше виняток з правил), то найкращі способи — це підвищення прозорості (щоб бачити порушення) та покарання.  

 

У суспільствах з системною корупцією найчастіше проблема з судовою системою. Корупція може бути помітною, але покарання не застосовується. Тоді варто працювати над створенням незалежних антикорупційних інституцій з достатніми повноваженнями. 

 

Також можна застосовувати непрямі методи подолання корупції, ті що направлені на відкриття доступу до розподілу ресурсів для суспільства. Це зокрема означає створення політичних партій, які дійсно відповідають інтересам різних груп у суспільстві, а не олігархічним інтересам.  

 

Варто звертати увагу на локальні можливості, де громадяни можуть впливати на розподіл ресурсів, які зараз стрімко розвиваються завдяки децентралізації. Як правило, в місті чи в ОТГ на сайті є інформація і про місцеві ініціативи, і про бюджети участі. Варто групуватися з людьми, які мають схожі пріоритети та інтереси для того, щоб їх відстоювати і впливати на локальну політику прозорими і чесними методами.

 

Хто в Україні є рушієм антикорупційної боротьби?

 

Після Революції Гідності в Україні функціонує умовний трикутник у боротьбі з корупцією. 

 

Активні представники громади доносять інформацію про проблеми до міжнародних організацій, бо уряд зацікавлений в збережені статусу кво і не реагує на скарги громадянського суспільства. В той же час, Європейський Союз прагне мати серед сусідів сильну та мирну країну, з якою можна будувати сталі економічні зв’язки. Корупція стає на заваді цьому. Тож донорські організації з цих країн ставлять українській владі вимогу — боротьба з корупцією в обмін на фінансову допомогу.

 

Оскільки влада в Україні зацікавлена в стабільній економічній ситуації і переобранні на наступних виборах, то виконує вимоги донорів. Це треба цінувати, бо в деяких країнах, де немає політичної конкуренції, політики можуть не реагувати на звернення міжнародних організацій, бо знають, що ніхто не посуне їх від влади. Тож трикутник складається з активістів, міжнародних організацій та української влади. В ньому дуже бракує малого та середнього бізнесу — це той середній клас, який має ресурси, щоб впливати на політиків, та мають, що захищати — свій бізнес. 

 

Боротьба з корупцією в Україні повільна чи ні?

 

Дивлячись з якою корупцією. Якщо зводити її до індивідуума, то треба дивитися, чи створюються антикорупційні інституції, які роблять можливим покарання корупціонерів, в Україні це відбулося досить швидко. 

 

Якщо розглядати проблему корупції як проблему обмеженого доступу до ресурсів, то тут зміни відбуваються досить повільно. Адже це залежить від того, щоби в суспільстві з’явилося  розуміння як може функціонувати альтернативна політична система без корупції. Це тривалий процес колективного навчання.

 

Політики часто кажуть про боротьбу з корупцією. Чому це так популярно?

 

В опитуваннях видно, що українці вважають корупцію однією з найбільших проблем у державі, тож цим легко маніпулювати. Проголошення боротьби з корупцією дозволяє політику показати себе у позитивному світлі, а суперника у негативному.  Але зверніть увагу, що це завжди загальні розмови з дуже маленькою кількістю конкретних пропозицій. Якщо справді боротися з корупцією, то потрібна реформа судової системи. Бо зараз вона політизована. Це означає, що покарання відбуваються лише вибірково до політичних опонентів. За таких умов, навіть анти-корупція може стати інструментом політичної боротьби.  

 

Якщо говорити про роль держави в боротьбі з корупцією, чи є якісь моделі, які нам треба взяти за взірець?

 

Є досить вдала скандинавська модель, у якій поширений корпоратизм. Там різні групи населення лобіюють свої інтереси перед політиками, а ті розподіляють ресурси відповідно до потреб населення. Дуже важливо зберігати незалежність антикорупційних органів від виконавчої влади, щоб вони не перетворювалися на інструмент політичної боротьби. 

 

Чи падає рівень корупції у світі?

 

Це важко виміряти, бо корупційні дії відбуваються за “зачиненими дверима”. Найчастіше рівень корупції вимірюють за допомогою індексів, наприклад, Індексу сприйняття корупції від Transparency International. При цьому варто розуміти, що різні експерти розуміють під терміном “корупція” різне. Хтось відповідає про рівень політичної корупції, хтось займається корупцією у адміністративних органах, хтось знається на побутовій корупції. Якщо більшість експертів говорять про якийсь певний вид корупції і не відстежують зміни у інших її видах, індекс може не відображати реальний стан речей.

 

А суспільство може оцінити рівень корупції в країні?

 

На сприйняття корупції дуже впливає преса. У деяких авторитарних країнах, наприклад, у Арабських Еміратах, згідно індексів, рівень корупції нижчий, ніж в деяких демократичних країнах. Справа у тому, що при цензурі в країні про корупцію не пишуть і виникає відчуття, що якщо ти зіштовхнувся з корупцією, це виключення і особистий досвід. В демократичних суспільствах медіа багато пишуть про корупцію, відповідно, починає здаватися, що вона всюди. 

 

Як сприйняття корупції впливає на корупцію?

 

Якщо в медіа багато інформації про те, як все корумповано, то громадяни перестають боротися з корупцією. Виникає проблема колективної дії — якщо людина розуміє, що всі поводяться певним чином, то для неї виникає більше ризиків, якщо вона “йтиме проти течії”, а не робитиме так, як всі. В цьому випадку участь у корупційних схемах стає раціональним кроком, а не моральною дилемою.

 

Тобто медіа мають вводити самоцензуру?

 

Проблему корупції не варто замовчувати. Але, крім розмов про шкоду від корупції, треба показувати і позитивні приклади: доброчесних чиновників та суддів, випадки, коли корупцію вдалося подолати спрощенням регулювання чи збільшенням прозорості, приклади покарання корупціонерів. Мова не про пропаганду чи маніпуляції. Треба розуміти, що ЗМІ зазвичай фокусується на негативному, а треба свідоміше до цього підходити і балансувати інформацію. 

 

Чи є рівень корупції важливим фактором для прийняття рішення про інвестиції в країну?

 

Іноземні інвестори називають корупцію однією з ключових проблем, через яку вони бояться інвестувати в Україну. Через корупцію їм важко передбачити, як бізнес буде розвиватися, вони не вміють грати за місцевими правилами. Це переважно стосується не транснаціональних корпорацій, які мають сильних юристів і податкових консультантів, а середніх підприємств. 

 

Які антикорупційні органи працюють в Україні? 

 

Система антикорупційних органів складається із НАЗК (Національне агентство з питань запобігання корупції), САПу (Спеціалізована антикорупційна прокуратура), НАБУ (Національне антикорупційне бюро України) та Антикорупційного суду (він все ще в процесі створення, адже тільки нещодавно парламент визначився, які саме справи будуть туди передаватися). Також є ДБР (Державне бюро розслідувань), яке має стати українських аналогом ФБР та зокрема розслідувати корупцію в правоохоронних органах. Крім того, є низка інститутів, які створені як непрямі інструменти боротьби із корупцією – наприклад, система електронних закупівель ProZorro, портал відкритих даних державної влади e-data.gov.ua та місцеві портали відкритих даних на рівні області, міста, ОТГ, а також можливості слідкувати за діяльністю місцевих депутатів через відвідування сесій, запити чи перегляд сесій онлайн. Можна також готувати громадську експертизу рішень і програм місцевої влади. 

 

Чим вони займаються?

 

Завдання НАЗК — запобігання корупції серед держслужбовців та контроль за прозорістюі фінансування політичних партій. Це агентство зокрема перевіряє електронні декларації чиновників та, в ідеалі, мало би сигналізувати про їх сумнівні статки. НАБУ займається розслідуваннями топ-корупції — це чиновники вищих ешелонів державної влади, депутати, голови облдержадміністрацій, прокурори тощо. Потім НАБУ має передавати справи у Антикорупційний Суд. САП має наглядати за розслідуваннями НАБУ та представляти обвинувачення в судах, хоча в останні роки їх співробітництво було дещо складним.

 

Чи можна звернутися до них напряму?

 

До НАБУ можна звернутися, щоб подати заяву чи пропозиції, на їхньому сайті: https://nabu.gov.ua/zvernennya-gromadyan, а також безпосередньо через бокс для заяв в них в офісі (на прохідній). Також, можна написати листа. ДБР та НАЗК мають офіційні сайти із контактами: https://dbr.gov.ua/kontakti та https://nazk.gov.ua/uk/departament-organizatsiyi-roboty-iz-zapobigannya-ta-vyyavlennya-koruptsiyi/kontakty/. Більшість з цих органів також мають сторінки у фейсбук. Офіційно до всіх цих органів можна звертатися через звернення громадян (Закон України про звернення громадян та Закон України про інформацію). До місцевих рад та адміністрацій найпростіше звертатися через контактні дані на їхніх сайтах, приходити на громадські слухання або, якщо маєте конкретні пропозиції, звертатися через місцеву ініціативу або петицію (більш формально та вимагає їхньої реакції). Щодо інструментів на місцевому рівні, раджу ознайомитися із Довідником громадського активіста від УНЦПД http://dovidnyk.org.ua/421-buklet-instrumenty-vplyvu-hromadian-na-mistsevu-vladu-prezentovano