Автори: Владислав Ієрусалимов, Аліна Фесенко, Дарина Марчак

Публікація видана в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» у партнерстві з Ініціативою відкритого суспільства для Європи (OSIFE) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. 

***

Думки та позиції викладені у цій публікації/інфографіці/відео/ є позицією автора та не обов’язково відображають позицію Посольства Швеції в Україні, Міжнародного фонду «Відродження» та Ініціативи відкритого суспільства для Європи (OSIFE)

КЛЮЧОВІ ВИСНОВКИ

Конституція України (ст. 46) передбачає, що громадяни України мають право на соціальний захист, у тому числі на випадок повної, часткової або тимчасової втрати працездатності. Наразі застраховані близько 12 мільйонів осіб.

Основним суб’єктом здійснення державної політики у цій сфері є Фонд соціального страхування України (ФССУ). Згідно із затвердженим бюджетом, у  2021 році ФССУ акумулює кошти та здійснює перерозподіл фінансових ресурсів на суму понад 30 млрд гривень. Очікувана кількість отримувачів виплат та послуг від ФССУ становить близько 4 мільйонів застрахованих осіб та потерпілих на виробництві.

Проте, в діяльності Фонду, і більш широко – в системі соціального страхування на випадок тимчасової непрацездатності, нещасного випадку на виробництві, професійного захворювання є низка хронічних проблем. 

Зокрема, дефіцит Фонду та накопичення заборгованості з виплат. Станом на 1 вересня 2021 року заборгованість Фонду з виплати матеріального забезпечення застрахованим особам становила близько 2 млрд грн, і порівняно з 2019 року зросла майже удвічі.

Іншими суттєвими проблемами діяльності ФССУ є непрозорість інформації; девіації у розподілі виплат за регіонами. Так, за І півріччя 2021 року, найбільша частка витрат Фонду на матеріальне забезпечення припадає на Київ – 24,5 % від загальної суми по Україні¹. Найбільша сума страхових виплат припадає на Дніпропетровську область – 24,8 % та Донецьку –  24%. В м. Київ виплачено лише 2,7% відсотків від загальної суми страхових виплат². Крім того, така ситуація обумовлюється, різною чисельністю застрахованих осіб в розрізі регіонів, нерівномірністю розподілу страхових випадків між регіонами.

В останні роки Фонд здійснив низку кроків у бік підвищення автоматизації ключових процесів (зокрема, в частині запровадження е-лікарняного), та запровадження ризик-орієнтованого підходу до перевірок. 

Тим не менш, в цілому діяльність Фонду ще й досі знаходиться на низькому рівні автоматизації процесів, прозорості інформації та підзвітності.

У цьому дослідженні ми проаналізували діяльність ФССУ в частині ефективності виконання ним ключових функцій, а також у порівнянні з міжнародними практиками таких інституцій, та запропонували низку рекомендацій із виправлення виявлених проблем.

Ми проаналізували досвід Німеччини, Польщи, Литви, Швеції, Португалії та виявили три ключові функції страхових фондів. 

По-перше, це власне фінансова підтримка громадян, які тимчасово втратили працездатність. Із п’яти країн, які ми розглянули, лише в Німеччині цю функцію виконує не фонд соціального страхування, а страхові компанії, які є юридичними особами публічного права, із самоврядуванням (здійснюється представниками роботодавців та застрахованих осіб).

По-друге, це функція попередження захворюваності, травмування на виробництві, повної або часткової втрати працездатності. Для цього соціальні фонди використовують кілька ключових інструментів: 

1. аналіз та виявлення ключових причин типових захворюваностей та травмування, формування та впровадження політик для подолання таких причин;

2. підвищення зацікавленості роботодавця у створенні якісних умов роботи своїх співробітників, зокрема за рахунок збільшення частки виплат за лікарняними, які здійснюються за рахунок роботодавця, а не держави.

По-третє, це підвищення ефективності соціального страхування, що реалізується передусім за рахунок максимальної автоматизації взаємодії страхувальників, застрахованих осіб та фондів, а також автоматизації обміну даними між фондами та іншими органами влади як всередині країн, так і на рівні ЄС.

В Україні навіть на законодавчому рівні функції ФССУ виписано за процесним підходом, а не виходячи з орієнтації на результат. Частина ключових функцій не виконується Фондом, хоча він має для цього важелі та повноваження. І навіть законодавчо визначені функції ФССУ виконує не завжди з належною якістю. 

Зокрема, як виявило дослідження, Фонд не збирає в достатній кількості та не аналізує ті набори даних, які могли б допомогти йому покращити якість державної політики з попередження настання страхових випадків, за фінансування яких відповідає ФССУ. Зокрема, Фонд не збирає дані щодо причин тимчасової непрацездатності у розрізі видів економічної діяльності, видів роботодавців (державні; приватні підприємства; ФОПи, тощо), посилаючись на те, що розрахунок розміру допомоги не залежить від виду економічної діяльності страхувальника.

Хоча однією з функцій Фонду є профілактика настання страхових випадків, на сьогодні профілактичні методи фактично замінено постфактум реакцією на їхнє настання. Профілактичні заходи ФССУ не розробляються та не затверджуються (зокрема, через відсутність фінансування).

Також, Фонд має значний простір для підвищення загальної ефективності в управлінні страховими виплатами, зокрема налагодження інтеграції власних інформаційних систем з іншими установами та Міністерством соціальної політики, а також обміну даними,  що підвищує доступність, спрощує надання сервісів, верифікацію виплат.

Попри запровадження у 2021 році електронного лікарняного (який є значним і важливим кроком в бік автоматизації процесів взаємодії ФССУ та його «користувачів»), значний обсяг процесів всередині Фонду залишається не автоматизованим. 

Процеси обміну інформації між ФССУ та іншими органами влади та страховими фондами не є налагодженими, що призводить до значної затримки з обміну інформації, що впливає на здійснення страхових виплат (зокрема в частині інформації про смерть застрахованих осіб).

Окремою значною проблемою є низька якість бюджетних процедур Фонду, що є наслідком передусім низької якості законодавчого регулювання. Якщо в інших країнах на рівні законодавства та нормативних актів Уряду, Міністерства соціальної політики визначено правила складання бюджетів та звітування страхових фондів, в Україні на законодавчому рівні прописано лише загальні положення з цих питань. Разом з певними неузгодженостями щодо того, як здійснюється прогнозування надходжень до ФССУ, це створює значну дискрецію у складанні та звітуванні про бюджет Фонду. Також Фонд не підпадає під дію законодавства, що вимагає вчасне оприлюднення Фондом своєї фінансової звітності. 

Все це зменшує рівень прозорості, створює простір для появи прихованого дефіциту та як наслідок – погіршення фінансової ситуації в ФССУ в цілому. 

Додатковою проблемою є перелік виплат, які здійснює ФССУ. Початково цей Фонд мав дуже широкий функціонал виплат, але з часом значну кількість виплат включили до державного бюджету. Незважаючи на це, видатки ФССУ все ще потребують оптимізації, приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів.

Зокрема, мова про реабілітацію, санаторно-курортне лікування, які здійснюються за рахунок коштів Фонду. В бюджеті ФССУ на 2021 рік на ці потреби заплановано близько 700 млн грн. Водночас в державному бюджеті існує ще понад 10 бюджетних програм, спрямованих на оплату реабілітаційних послуг, санаторно-курортного лікування та утримання санаторно-курортних закладів. Доцільно переглянути зазначені види витрат,  об’єднавши окремі з них з основними програмами, та дозволити ФССУ сфокусуватись на його основній діяльності.

Частина виплат, які на сьогодні здійснюються ФССУ, фактично є соціальною допомогою, соціальними послугами для осіб з інвалідністю на постійній основі, які доцільно передати Міністерству соціальної політики та здійснювати за рахунок Державного бюджету. Йдеться насамперед про виплати (послуги) з інвалідності, отриманої внаслідок травмування на виробництві чи професійного захворювання. 

Крім того, спостерігається низька якість законодавчого регулювання нагляду за діяльністю ФССУ. Якщо в інших досліджуваних країнах зазвичай використовується модель, за якої Фонд має правління, що здійснює операційне управління його діяльністю, та Наглядову Раду, побудовану відповідно до найкращих практик корпоративного управління, то в Україні функціонує гібридна модель. Правління ФССУ не є органом операційного управління, а складається з представників трьох груп стейкхолдерів: роботодавців, держави (в особі Уряду, Міністерства соціальної політики та Міністерства фінансів України), та профспілок. Хоча такий склад Правління забезпечує представництво кількох груп стейкхолдерів, воно не забезпечує ключового завдання, яке зазвичай має Наглядова Рада, а саме – посилення управлінських компетенцій операційної команди, привнесення найкращих практик управління та забезпечення незалежної і незаангажованої позиції щодо якості ситуації у Фонді.

Для виправлення проблем у діяльності ФССУ, а відтак – і більш широко у системі соціального страхування на випадок тимчасової непрацездатності, нещасного випадку на виробництві, професійного захворювання, доцільно розглянути наступні кроки:

(1) Переглянути функціонал ФССУ, сконцентрувавши його на цілях діяльності, а не лише на процесних завданнях; позбавити Фонд невластивих (з економічної точки зору) функцій;

(2) Внести зміни до профільного законодавства та нормативних актів, в частині:

• чіткого визначення функцій ФССУ;

• внесення вимоги щодо складання бюджету, обліку операцій з виконання бюджету за принципом нарахування; 

• зобов’язання ФССУ вчасно оприлюднювати фінансову звітність, звітність про виконання бюджету; 

• визначення вимог щодо збалансованості бюджету ФССУ та його відносин з Державним бюджетом;

• запровадження середньострокового бюджетного планування в ФССУ;

• запровадження прозорих та чітко регламентованих відносин ФССУ з Державним  бюджетом на випадок формування дефіциту бюджету Фонду; 

(3) Посилити аналітичну спроможність ФССУ, зокрема в частині:

• збору та аналізу даних щодо найчастіших причин захворюваностей та факторів травмування на виробництві (зокрема у розрізі галузей, типів підприємств, тощо); 

• визначення підприємств із найбільшим рівнем захворюваностей та/ чи травмування на виробництві;

• формування пропозицій з політики подолання найчастіших причин захворюваності та травмування; 

• запровадження дієвих інструментів  профілактики настання страхових випадків;

(4) Забезпечити інтеграцію інформаційних систем ФССУ з ІС інших страхових фондів та Міністерства соціальної політики; налагодити ефективний та своєчасний обмін даними між ними;

(5) Створення ефективної системи управління ФССУ, зокрема через реформування Правління Фонду, вдосконалення функцій оперативного управління Фондом та забезпечення якісної та професійної системи нагляду за його діяльністю, через привнесення необхідних управлінських компетенцій до наглядового органу Фонду.

(6) Консолідувати видатки на непрофільні типи послуг/ виплат ФССУ в профільних бюджетних програмах. Зважаючи на те, що послуги реабілітації, санаторно-курортного лікування громадян надаються через фінансування санаторно-курортних закладів, реабілітаційних установ з бюджетних програм різних міністерств (МОЗ, Мінсоцполітики, МВС, МоУ та ін.), необхідно переходити до централізованої моделі оплати послуг з реабілітації та лікування.

(7) Передбачити альтернативні джерела фінансування системи загальнообов’язкового державного соціального та пенсійного страхування, спрямувавши до бюджетів страхових фондів частку від  ПДФО, що дозволить зменшити обсяги асигнувань з Державного бюджету на покриття їх дефіциту. В Україні, на відміну від більшості країн ЄС, із заробітної плати (доходів) працівників не утримуються страхові внески. 

(8) Удосконалити порядок надання допомоги з тимчасової непрацездатності відповідно до кращих міжнародних практик. Встановити на законодавчому рівні період самосертифікації або самодекларування, протягом якого працівник може не брати лікарняний, визначити періодичність виплати допомоги у разі тривалої непрацездатності (два рази на місяць по аналогії із заробітною платою), збільшити кількість до 7 днів тимчасової непрацездатності, що оплачуються за рахунок роботодавця, переглянути порядок визначення середнього заробітку для призначення матеріального забезпечення, внести зміни в порядок надання матеріального забезпечення (якщо виплати призначатиме Фонд та перераховувати застрахованій особі, то не буде необхідності в перевірках страхувальників з питань використання коштів Фонду).

(9) Створити в Україні дворівневу систему соціального страхування, де поряд із Фондом соціального страхування працюватимуть страхові компанії, забезпечуючи додатковий рівень соціального захисту для громадян.

(10) Запровадити класи професійного ризику, що стимулюватиме роботодавців здійснювати профілактичні заходи.

¹ Витрати Фонду на матеріальне забезпечення по регіонам України за І півріччя 2021 року
² Надання матеріального забезпечення застрахованим особам та проведення страхових виплат потерпілим на виробництві (членам їх сімей) за І квартал 2022 року