14 вересня 2020 року Уряд затвердив, та подав на розгляд Верховної Ради проект Закону про державний бюджет на 2021 рік.

Щороку під час розгляду проекту бюджету в Парламенті виникає чимало дискусій щодо того, чи є такий законопроект якісним, чи ні.

Аби синхронізувати позиції ключових полісі-мейкерів щодо того, що є «якістю» держбюджету, як трактують цей термін представники різних гілок влади, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки провів фахову дискусію на тему «Яким має бути якісний Закон про державний бюджет».

Участь в дискусії взяли:

Юлія Ковалів, заступниця керівника Офісу Президента України

Юлія Соколовська, заступниця керівника Офісу Президента України

Оксана Маркарова, екс-міністр фінансів України (2018-2020)

Юрій Арістов, голова Комітету ВРУ з питань бюджету

Галина Третьякова, голова комітету ВРУ з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів

Олександр Трухін, заступник голови комітету, комітет ВРУ з питань бюджету  

Вадим Струневич, заступник голови, Комітет  ВРУ з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів ВР

Леся Забуранна, голова підкомітету з питань видатків бюджету Комітету ВРУ З питань бюджету

Андрій Мотовиловець, народний депутат, комітет ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики

Олександра Бетлій, екс-головний економіст міністерства фінансів, економіст

Марія Репко, заступник виконавчого директора Центру економічної стратегії

Дарина Марчак, керівник Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки (модератор зустрічі)

На думку учасників дискусії, для того, аби Закон про державний бюджет був якісним, він має відповідати кільком важливим вимогам.

(1) Бюджет має будуватись на стратегічних цілях Уряду, та завдяки цьому, – мати чіткі пріоритети. 

Бюджет – це фінансовий інструмент реалізації цілей держави. І річний бюджет – це оперативний інструмент для досягнення більш довгострокових цілей. Але для цього потрібно розуміти ці цілі, потрібно мати стратегію розвитку на рівні Уряду та всієї влади.

Проблема нинішнього бюджету – те, що попередні стратегії розвитку було поставлено під питання під час відставки попереднього Кабміну і після цього призупинено частину приорітетів/програм, однак нової стратегії так не було затверджено. «За таких умов, ані Мінфін, ані депутати не можуть визначити, які принципи повинні лежати в основі Бюджету, кому та в якому обсязі потрібно виділяти кошти», – зазначила з цього приводу екс-Міністр фінансів  Оксана Маркарова.

Один з прикладів цього навів народний депутат, член Комітету ВР з питань фінансів, податкової та митної політики Андрій Мотовиловец. За його словами, однією з пріоритетних для владної команди сьогодні є реалізація на практиці нового закону про адміністративно-територіальну реформу. Але через відсутність фактичної пріоритизації видатків бюджету, наразі немає гарантії, що в бюджеті буде якісно та повністю відображено цю пріоритетну реформу.

(2) Бюджет повинен сприяти економічній стійкості – а для цього він має мати низький дефіцит, фінансування якого не створить ризиків для бюджету та економіки.

В іншому випадку наступного року Україна може зіткнутися з тією ж проблемою, що і у 2020: закласти у Закон про державний бюджет більший дефіцит, аніж уряд справді може профінансувати.

На думку Оксани Маркарової, найкращим для України було б взагалі після подолання поточної кризи, не тільки знизити дефіцит до міжнародно прийнятних рамок, а й протягом кількох наступних років зводити державний бюджет з профіцитом. Це дозволило б знизити боргове навантаження на державу, ще більше знизити вартість обслуговування держборгу, та відновити довіру інвесторів.

На думку голови Комітету ВР з питань бюджету Юрія Арістова, профіцитний бюджет і справді був би дуже корисним для економіки, але складним для реалізації, оскільки означатиме відмову від фінансування частини пріоритетних видатків.

На думку всіх учасників дискусії, потенціал для зменшення дефіциту бюджету є і в дохідній частині чинного бюджету (наприклад, за рахунок відмови від неефективних податкових пільг), і в видатковій частині державного бюджету.

(3) Бюджет має фінансувати лише ті видатки, які справді потрібні та є пріоритетними для країни; і вони повинні бути ефективними.  В Україні чимало статей бюджетних видатків фінансується з 1990-х/ початку 2000х років, хоча економічної доцільності в таких видатках давно немає.  Відмова від фінансування непріоритетних, неефективних витрат – це найбільший ресурс як для збалансування бюджету, так і для фінансування саме пріоритетних витрат.

На думку Юрія Арістова, найбільшу економію на видатках, просто за рахунок підвищення ефективності та відмови від непотрібних видатків, можна отримати у тих сферах, видатки на які сьогодні є найбільшими в абсолютному значенні.

Зокрема, якісний бюджет потребує ефективної політики у сфері соціальних видатків. «Соціальна підтримка має надаватись лише дійсно незахищеним верствам населення, які не можуть впоратись без державної допомоги. Але для цього потрібно побудувати ефективну систему визначення, хто насправді потребує державної підтримки, потрібно впроваджувати концепцію годувальника, та його доходу», – зазначила з цього приводу голова Комітету ВР з питань соціальної політики Галина Третьякова.

Також, при розгляді та обговоренні бюджету, потрібно відмовлятись від «заборонених тем». «Наприклад, всі розуміють, що Україна веде війну. І саме це має бути причиною  дивитись, чи дійсно ми ефективно витрачаємо наш оборонний бюджет, – говорить голова підкомітету з питань видатків бюджету Комітету ВР З питань бюджету Леся Забуранна. – Згідно звіту Рахункової палати 50% бюджетних коштів, виділених Міноборони на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців, використано неефективно або з порушенням законодавства. Цей аналіз свідчить, що бюджет втрачає сотні мільйонів гривень – через неефективне управління держвласністю, нераціональні політики тощо. Це треба досліджувати і виправляти».

За словами керівниці Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ Дарини Марчак, Міністерство фінансів зробило вже три спроби провести огляд витрат лінійних міністерств, мета якого – саме підвищення ефективності розподілу бюджетних коштів, та відмова від неефективних видатків.  Втім, через низьку спроможність апарату міністерств, процес огляду витрат рухається дуже повільно.

“Всі, хто працював із державним бюджетом, розуміють комплексність та обсяг роботи із підвищення якості видатків. Звичайно ж, не можна за рік покращити всі бюджетні програми, зокрема у соціальній сфері, одразу, – зазначає заступниця Керівника Офісу Президента Юлія Соколовська. – Але в силах Уряду та Парламенту – закласти в бюджеті важливі сигнали, які потім будуть спрямовувати політику. Зокрема, у соціальній сфері вкрай важливо далі рухатись в бік спрямування підтримки саме на тих, хто найбільше її потребує”.

(4) Бюджет має бути комплексним й всеохоплюючим. А обговорення проекту Закону про держбюджет – включати всіх ключових учасників та  представників органів, чия діяльність є складовою публічних фінансів – наприклад,  фондів соціального страхування.

«Сьогодні більшість комунікацій щодо проекту Закону про держбюджет проводиться між Міністерством фінансів та профільним комітетом ВР з питань бюджету. Але Комітет – це не весь Парламент. Провести обговорення з комітетом – не значить переконати в коректності своєї позиції всіх депутатів парламенту», – зазначає з цього приводу Галина Третьякова.

Олександра Бетлій, екс-головний економіст Мінфіну,  також наголосила, що при аналізі бюджету потрібно справді підходити комплексно і аналізувати весь публічний сектор, який включає державний та місцевий бюджети, а також фонди соціального страхування. Відповідні розрахунки подаються в пояснювальних документах до проєкту бюджету. І тому на обговорення різних компонентів бюджету на Комітеті варто залучати всіх головних розпорядників бюджетних коштів.

В цілому, як засвідчила ця дискусія, розуміння «якості бюджету» серед ключових полісі-мейкерів в Україні збігається із концепцією «здорового бюджету», у розумінні міжнародних фінансових інституцій.

Зокрема, як зазначають у МВФ, здоровий бюджет відповідає трьом наступним критеріям: 

⁃           Він є всеохоплюючим, та покриває всі урядові операції

⁃           Він є прозорим, і допомагає легко поєднати урядові політики, та урядові видатки, через структуру бюджетних програм

⁃           Він є реалістичним. Відтак – він базується на реалістичних макроекономічних показниках та прогнозах надходжень; реалістично оцінює вартість впровадження політик; чітко визначає пріоритети видатків та є інструментом досягнення згоди щодо даних пріоритетів; чітко розділяє поточні та нові політики, які потребують додаткового фінансування.

Водночас, для реалізації частини цих принципів на практиці в Україні є значна перепона. Бюджет має бути якісно обрахованим і реалістичним. Але зараз якість бюджетного планування в Україні – низька.

«За 3 останні місяці 2019 року Комітет ВР, за поданням Уряду, погодив 37 перерозподілів коштів між різними бюджетними програмами (з урахуванням 6 рішень, які також включають розподіл чи перерозподіл міжбюджетних трансфертів) та направлено на доопрацювання  5 відповідних рішень Кабінету Міністрів.. Протягом 2020 року також йде шалений обсяг перерозподілів, який розпочався одразу після нового року. Це свідчить про те, що головні розпорядники бюджетних коштів закладають в бюджет одні оцінки щодо потреб у фінансуванні, а насправді ж вони зовсім інші», – зауважує Леся Забуранна.

Аби забезпечити якість бюджету та бюджетного планування, потрібно підвищити якість роботи державного апарату як такого.

Але апарат більшості міністерств не є спроможним до перегляду ефективності власних витрат, а часто не може сформувати стратегічне бачення розвитку своїх галузей і відповідні політики, зауважує заступниця директора Центру економічної стратегії Марія Репко. Тому важливими є спільні зусилля громадського сектору, народних депутатів, Уряду в роботі над підвищенням якості бюджетного планування саме на рівні головних розпорядників бюджетних коштів.

Нарешті, для підвищення якості складання та виконання бюджету, в Україні потрібно більш чітко визначити межі відповідальності за бюджетний процес між різними гравцями.

«Наразі в Україні розмита відповідальність за реалізацію політик, та за якість бюджету. Немає чітких меж – де починається, і де закінчується відповідальність того, чи іншого учасника  бюджетного процесу. Хто відповідає за кінцевий результат?  Разом з тим, що це наша спільна відповідальність, проте парламент не має на себе переймати роботу Уряду», – говорить Вадим Струневич, заступник голови Комітету ВР з питань соціальної політики.