Обмеження на ринку продажу земель сільськогосподарського призначення: міжнародний досвід
16 Жовтня, 2017
Олег Нів’євський, Старший економіст проекту “Підтримка реформ в сільському господарстві та земельних відносинах в Україні” Київської школи економіки
Денис Нізалов, Директор проекту “Підтримка реформ в сільському господарстві та земельних відносинах в Україні”, KSE
Сергій Кубах, консультант Проекту з питань управління земельними ресурсами
Ринок купівлі та продажу знаходиться у замороженому стані через мораторій на відчуження та зміну цільового призначення сільськогосподарських земель, який був запроваджений в 2001 році. Очікувалось, що це буде тимчасовий захід на 5 років. Проте з того часу термін дії мораторію продовжувався декілька разів і наразі черговий термін скасування мораторію призначений на 1 січня 2017 року. У цій статті ми представляємо як міг би виглядати Закон України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», якби політики в Україні керувались у своїх рішеннях міжнародним досвідом та результатами прикладних досліджень.
Ринок земель сільськогосподарського призначення в Україні знаходиться на шляху свого становлення. Ринок оренди є головним засобом перерозподілу сільськогосподарських земель між землевласниками та землекористувачами. Ринок купівлі та продажу знаходиться у замороженому стані через мораторій на відчуження та зміну цільового призначення сільськогосподарських земель, який був запроваджений в 2001 році. Очікувалось, що це буде тимчасовий захід на 5 років. Проте з того часу термін дії мораторію продовжувався декілька разів і наразі черговий термін скасування мораторію призначений на 1 січня 2017 року. Іншою передумовою зняття мораторію є прийняття закону України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», який фактично повинен визначити набір прав та обмежень щодо обігу земель сільськогосподарського призначення. Йдеться про такі обмеження, як, наприклад, обмеження кола суб’єктів ринку, обмеження на накопичення земельних ділянок у власність, переважне право на купівлю, тощо. Проект закону має бути поданий на розгляд Верховної Ради України до 1го березня 2016 року. Наразі вже є декілька варіантів проекту закону. Проте в цій статті ми представляємо наш погляд на те, як міг би виглядати закон «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», якби політики України керувались у своїх рішеннях міжнародним досвідом та результатами прикладних досліджень.
Міжнародний досвід та результати емпіричних досліджень щодо структури та моделі ринку продажу земель сільськогосподарського призначення
У світі існує розмаїття моделей ринку купівлі та продажу земель сільськогосподарського призначення. Також існує значний пласт міжнародної прикладної та теоретичної економічної літератури щодо наслідків запровадження різноманітних обмежень на ринку землі. Цікаво, що ця література дає доволі чітке бачення щодо найбільш доцільної моделі ринку, яка здатна адаптуватись під різноманітні особливості та обставини. Це бачення можна узагальнити такими основними тезами:
Обмеження, включно із заборонами, на ринку купівлі-продажу земель с/г призначення рідко досягали бажаних результатів. У світовій практиці було багато випадків, коли обмеження на ринку с/г земель здавалися виправданими, але проблеми із дотриманням законодавства генерували спотворення, що тільки погіршували становище на ринку. Результатом заходів урядів щодо регулювання ринку с/г земель по всьому світі, головним чином, стало збільшення трансакційних витрат для учасників ринку або тінізація трансакцій із землею, що негативно відбивалось на добробуті всіх учасників ринку. Універсальні обмеження на ринку с/г земель навряд чи будуть ефективними, проте вони можуть призвести до появи великої бюрократії, що буде зацікавлена в збереженні обмежень.
Гнучкі форми економічного стимулювання (податки, збори) мають значну перевагу над негнучкими адміністративними обмеженнями. Такою формою є, наприклад, земельний податок. Найбільш важливим способом, в який уряд може допомогти поліпшити функціонування ринку купівлі-продажу землі є усунення ринкових спотворень, зменшення трансакційних витрат, які збільшують бар’єри для участі в ринку, і поліпшення функціонування фінансових ринків. Крім того, з економічної літератури випливає, що доцільними у використанні є тільки тимчасовий мораторій на продаж землі або обмеження на накопичення дуже великих земельних масивів (для запобігання монополізації) в ситуаціях швидкої перебудови або створення ринку.
Більш доцільно дотримуватись децентралізованого підходу у визначенні моделі та обмежень ринку. Ринок землі – це переважно локальний ринок із різноманіттям своїх особливостей. Якщо на місцевому рівні існують прозорі механізми прийняття рішень і місцеві громади відповідають за результати своїх рішень, то місцеві органи самоврядування можуть наділятись повноваженнями щодо встановлення певних обмеження на своєму місцевому ринку купівлі-продажу с/г земель. Це дозволить локалізувати та збалансувати соціальний та економічний аспекти запровадження ринку землі на місцевому рівні. Очікується, що зі зміною економічних умов та під впливом територіальної конкуренції, обмеження з часом пом’якшуватимуться. Якщо ж на місцевому рівні не існує прозорих механізмів прийняття рішень, то кращою політикою в цьому випадку буде повна відсутність обмежень.
Як політики могли б зреагувати, або рекомендації для України
Перед тим, як перейти до рекомендацій, потрібно зробити одне важливе застереження. В Україні часто можна почути, що перед тим, як прийняти рішення щодо моделі обігу земельних ділянок с/г призначення, уряд або громадськість повинні дійти консенсусу щодо бажаної структури господарюючих суб’єктів в Україні. Обговорення навколо цього питання, зазвичай, звужується до вибору між малими та великими сільгоспвиробниками.
Звичайно, вибір – за Урядом та політиками України, проте як з економічної точки зору, так і з точки зору міжнародного досвіду не існує достовірних доказів на користь одного розміру господарства над іншим.
У багатьох роботах (але в основному спираючись на дані країн, що розвиваються) задокументована обернена залежність між розміром господарства та продуктивністю землі. Це відбувається головним чином тому, що в країнах із обмеженими земельними ресурсами, дрібні господарства використовують більше праці на одиницю площі, і, таким чином, отримують більш високі врожаї на одиницю площі. З іншого боку, розмір господарства досить сильно асоціюється із економічним зростанням (Рисунок 1). Економічна теорія також передбачає, що сімейні ферми, як правило, збільшуються у розмірі із економічним розвитком (Eastwood et al, 2010). Крім того, в ЄС також спостерігається сильний та позитивний зв’язок між доходами та розмірами сільськогосподарських підприємств . Іншими словами, надання переваги дрібним фермерам означатиме, що сільському господарству України буде краще залишатись у бідності ( see here).
У випадку України, нещодавнє дослідження Deininger et al (2013) вказує на те, що не існує взаємозв’язку між розміром господарства та продуктивністю в рослинництві. Це дослідження також вказує на те, що розмір господарства відповідає притаманним цим господарствам факторам, які впливають на продуктивність господарства (управління якістю, доступ до капіталу, тощо). Іншими словами, більш продуктивні господарства мають тенденцію до накопичення більших земельних масивів. Вищенаведені результати досліджень дають підстави стверджувати, що земельна політика не повинна надавати підтримку певній структурі господарювання, а радше зосередитись на перерозподілі землі на користь більш ефективного користувача.
Рисунок 1. Середній розмір с/г господарств та ВВП на душу населення, окремі країни, 1990-ті роки
Джерело: Eastwood et al (2010)
Виходячи з міжнародного досвіду, ми пропонуємо дотримуватись такого підходу до визначення моделі та обмежень на ринку купівлі-продажу приватних с/г земельних ділянок в Україні:
Делегувати право та повноваження щодо формування структури ринку приватних земель сільськогосподарського призначення органам місцевого самоврядування, бажано на районний рівень. Це стосується таких питань:
коли відкривати ринок продажу;
хто може бути покупцем, чи мають право купувати землю юридичні особи, резиденти інших районів, областей, країн, інші групи потенційних землевласників;
продовження та встановлення перехідного періоду для тимчасових обмежень;
встановлення рівня земельних податків, зборів та пільг, тощо.
Ринок землі є переважно локальним, тому за умови активного залучення місцевих рад та громад, це дозволить на місцевому рівні збалансувати соціальний та економічний аспекти запровадження ринку землі с/г призначення.
Завдання державної влади полягає лише у забезпеченні прозорості та репрезентативності процесу децентралізації повноважень. Прозорі та чіткі механізми прийняття рішень наразі існують на місцевому рівні. Потрібно лише забезпечити відповідальність за прийняття цих рішень. Делегування на рівень району, а не на рівень сільських рад, видається більш доцільним через значно кращий рівень забезпечення матеріально-технічними, людськими та управлінськими ресурсами. Проте районна влада повинна забезпечити високий рівень участі сільських громад у процесі прийняття рішень. Такий підхід узгоджується із політикою децентралізації, яку наразі проводить центральна влада в Україні. Крім того, делегування права та повноважень щодо місцевої моделі ринку землі може відбуватись на основі державно-правового експерименту в окремих місцевостях України, із подальшим розповсюдженням досвіду на всю територію України.
Є побоювання, що місцеві органи самоврядування звикли до централізованого типу управління, і буде важко або майже неможливо перейти до нової парадигми управління. Також є побоювання, що шляхом децентралізації, ми просто перенесемо корупцію на місцевий рівень. На нашу думку, це більше схоже на спекуляцію, ніж на обґрунтовану позицію. У відповідь на це, ми хотіли б зазначити таке:
а) щодо першого побоювання, ми вважаємо, що таким чином недооцінюється потенціал місцевих громад брати на себе відповідальність, об’єднуватись, приймати рішення та діяти. Останні події в Україні прекрасно це демонструють. Люди в Україні бажають і виборюють право брати на себе відповідальність за своє власне життя, за середовище, в якому вони живуть.
На практичному рівні, органи місцевого самоврядування вже самі встановлюють ставки земельного податку та пільги на місцевому рівні. Тому додаткові функції з управління земельними ресурсами відповідатимуть процесу децентралізації.
б) Що стосується корупції, ми вважаємо, що варто очікувати протилежного ефекту. Вартість помилок (навмисно вчинених або в результаті корупційної діяльності) буде меншою за масштабом на місцевому рівні, а відтак меншою для всієї України. Крім того, територіальна конкуренція між (принаймні сусідніми) районами та політична відповідальність перед місцевими громадами буде додатково зменшувати корупційний тягар.
На рівні закону доцільно регулювати таке:
Встановлення максимального перехідного періоду протягом якого можуть діяти тимчасові обмеження щодо участі іноземців та юридичних осіб, може діяти підвищена ставка мита, а також тимчасові максимальні граничні розміри земельних ділянок у власності або користуванні. Ми пропонуємо, щоб перехідний період не перевищував 3-5 років.
Встановлювати граничні обмеження щодо накопичення дуже великих земельних масивів та запобігання монополізації місцевих ринків земель.Законом може бути встановлено верхню межу на розмір накопичених земельних масивів, а місцева влада в праві обирати будь-який рівень обмеження, нижчий від встановленої верхньої межі. Очевидно, в силу різних факторів (існуючої структури господарюючих суб’єктів, агроекологічних умов, структури землекористування, традицій і т.д.), для різних регіонів України, рівні верхніх меж можуть відрізнятись. Таким чином, важливо вибрати принцип, на якому ґрунтуватиметься визначення верхньої межі на розмір земельних масивів. З нашої точки зору, забезпечення конкуренції на місцевому ринку землі повинен бути таким принципом і антимонопольне законодавство України повинно бути в цьому дороговказівником. Основою антимонопольного законодавства в Україні є Закон України “Про забезпечення економічної конкуренції”. Стаття 13 зазначеного закону визначає ознаки монополізації ринку, коли частка підприємства на ринку перевищує 35%. Ми рекомендуємо застосовувати цей критерій до місцевого (районного) ринку с/г земель, тобто накопичення надзвичайно великих ділянок с/г ділянок у використанні і/або у володінні як фізичними так і юридичними особами або пов’язаними із ними особами (як фізичними так юридичними) забороняється, якщо накопичений обсяг земельного масиву с/г призначення перевищує 35% площі с/г земель району. Місцеві органи влади матимуть можливість точно визначати порогове значення до досягнення цієї верхньої межі.
Встановлення податків та зборів для попередження агресивних спекуляцій на ринку землі та збереження її цільового призначення. Заходи боротьби із спекуляцією на ринку купівлі та продажу земель сільськогосподарського призначення мають відповідати заходам, які існують на інших ринках нерухомості України. Наприклад, наразі відповідно до Податкового кодексу України (стаття 167), застосовується 5%-ий податок на доходи фізичних осіб, отриманих від продажу нерухомості, яка була у власності менше 3-х років, і 0% ставка податку – для більше ніж 3-х років. У нашому випадку більш високі податкові ставки (наприклад, 10%) можна використовувати протягом перехідного періоду, але після цього ця ставка податку повинна бути знижена до 5%. Такий підхід дозволить забезпечити дві важливі речі:
це дозволить генерувати місцевій владі вкрай необхідні додаткові доходи,
проте більш важливо, що податок буде зменшувати ризик надмірних спекуляцій на ринку, але не повністю виключити їх з ринку. Всупереч поширеній думці, спекуляції можуть відігравати корисну функцію на ринку с/г земель України, особливо на початковому етапі його становлення (http://articles.economictimes.indiatimes.com/2013-06-03/news/39714723_1_steel-prices-stock-market-oil-prices). Цих функцій принаймні три: і) насичення інформацією та виявлення ціни. Наразі існує доволі мало інформації про с/г ділянки, і спекулянти можуть допомогти зібрати цю інформацію та відобразити її в ціні. іі) підвищення ліквідності ринку; це підвищить привабливість інвестицій в с/г землі та сільське господарство України. ііі) роль посередника в процесі консолідації земель.
Обмежувати доступ до ринку с/г землі лише виходячи із спеціального режиму використання земель. Це стосується охоронних та санітарних зон, земель із спеціальним режимом використання земель, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки та оборони, охорони навколишнього природного середовища, культурної спадщини та об’єктів життєдіяльності. В решті випадків всі рішення, в тому числі про участь іноземців, повинні прийматись місцевою владою та громадою. Наприклад, законом можна ввести заборону на продаж земельних ділянок с/г призначення іноземцям в прикордонній зоні.
Рекомендації стосовно напрямків пріоритетного розвитку земельних відносин та відповідні параметри обмежень. Наприклад, стимулювання консолідації земель, хоча в принципі приватний сектор може прекрасно впоратись із цим завданням.
Створення системи моніторингу земельних відносин в Україні задля зменшення інформаційного дефіциту учасників ринку та забезпечення прозорості земельних відносин в Україні.
Використана література
1. Eastwood, R., Lipton M., and Newell A (2010). Farm Size. In Handbook of Agricultural Economics Volume 4.
2. Deininger, K., Nizalov, D., & Singh, S. (2013). Are mega-farms the future of global agriculture? Exploring the farm size-productivity relationship for large commercial farms in Ukraine (Policy Research No. 6544). World Bank Policy Research Working Paper (Vol. 6544).
Примітки
[1] Ця стаття є короткою версією аналітичного звіту «Обмеження на ринку продажу земель сільськогосподарського призначення: огляд міжнародного досвіду та уроки для України», який був написаний авторами в рамках Проекту “Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні”